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台灣的國家人權委員會應該設置在哪裡?-專訪李念祖
李念祖

撰述、採訪者:黃默、本刊執行編輯部
簡介:
  • 執業律師
  • 東吳大學法律研究所及台灣大學政治研究所兼任教授
  • 台灣人權學刊編輯顧問
《台灣人權學刊》在第三期的「人權論壇」中,邀請了李念祖律師與魏千峯律師針對國家人權委員會的設置,進行深入地討論。文章發表後,我們訪問了李念祖律師,請他更深入地說明他對這個問題的看法。在他看來,一個符合巴黎原則的國家人權委員會,應該有三個重要的指標,第一是國家人權委員會應該要盡量成為一個憲法機關,第二個是必需為一個獨立的機關,第三個是應該有制衡的功能。從這三個指標來看,李律師認為就台灣現有的憲法制度安排,將國家人權委員會設立在監察院中是最洽當的。
 
黃:大家好,我是東吳大學張佛泉人權研究中心,我們非常榮幸有這樣一個機會來訪問李念祖李大律師,我想李大律師不需要多做介紹,他是在哈佛法學院受的訓練,也是孔傑榮老師的學生,多年在臺灣執行律師事務,非常有名望,也是我們東吳大學法學院的兼任教授,在當前是總統府人權執行委員會的委員,那我們來訪問李大律師是為了要跟他討論,請他多做說明,他在我們臺灣人權學刊第三期的一篇文章,這篇文章是論在巴黎原則的基礎上,在臺灣怎麼樣來建立一個國家人權委員會,那他的主張是在監察院設立國家人權委員會,這篇文章寫得非常出色,非常的精闢,資料非常豐富,論點也非常紮實,是一篇不可多得的文章。所以我們就非常期待能來訪問李律師,請他稍微先說一下這篇文章的內涵還有他的主張。李大律師
 
李:我對這個問提向來都認為是以放在監察院比較合適,所以我就寫了這篇文章,我基本的構想是這樣子,第一個我主張,我們應該按照聯合國1990年代初期通過的巴黎原則,來建制我們的國家人權委員會,那這個國家人權委員會呢,是一個專責保障人權的機構,他主要功能是在政府部門中間設一個以人權為核心的一個、作為政府的人權良心的這樣一個機構,有些用語是我自己的體會,未必是聯合國的用語,那麼他應該要督促各機關瞭解注意到自己在人權上應該遵守的原則,這個機關國家人權委員會也應該推動人權、推廣人權的觀念,他應該做一個溝通者、做一個橋樑,但他同時也應該監督,對於政府部門裡面的沒有能夠盡到保障人權作用的機關,或者是違反人權的機關,他應該要能夠提出、發揮力量,改正他們。所以他也應該要定期依照聯合國現有的機制,去提國家人權報告。讓政府能夠把人權的保障功能內化成政府的權力分立中間的一個重要的部份。這大概是我對於巴黎原則簡單的瞭解,全世界各國都以他們自己可行的方式,在聯合國的推動下,從1990年到現在大概20餘年,紛紛設立了國家人權委員會,只是他們的形式多重多樣,那我們今天的討論是,在我們的國家裡,怎麼樣子設立是最妥當。而我個人認為我們應該按照巴黎原則設立國家人權委員會,而且我認為應該要用最可行的方法去設,在我的觀念裡面國家人權委員會,好的國家人權委員會,符合巴黎原則的國家人權委員會,應該有三個重要的指標,第一個他應該要盡量成為一個憲法機關,所謂的憲法機關就是他應該具有憲法直接、來自於憲法的授權,而不只是一個純然由國會用立法設置的機構。當然有很多國家因為憲法裡沒有這樣的規定,所以他是透過立法的安排設置,英國就是一個最典型的例子,他是國會主權所以當然機關是國會立法設置。但這裡面一個需要考慮的問題,就是憲法機關跟國會所設置的,他的位階有一點不一樣,換句話說國會可以設這個機關,國會也就變成可以廢這個機關,而且國會對這個機關的組織,他的功能,他的預算,他的人員他都可以隨時做調整,而沒有一個最根本的最起碼的要遵守的底限,如果是一個憲法機關的話,他的位階就比較不一樣,所以如果要真正發揮巴黎原則的國家人權委員會的話,應該是優先考慮用憲法機關來建構。第二個我覺得重要的是他是一個獨立的機關,他應該是一個不受指揮的機關,跟其他的國家機關立於一個平行的、獨立而不受干預的地位,他才能夠真正的發揮國家人權委員會應該有的功能。第三個他應該有制衡的功能,換句話說他不應該只是一個建議性質或是宣傳性質,或者是純粹溝通協調性質,他要有一些力量,他真正要有一些power可以去牽制其他的機關,特別是在限制人權超過了機關的權限範圍時候,國家人權委員會可以發揮一個牽制的作用,然後真正的讓其他的國家機關能夠有所收斂。那我認為這是巴黎原則理想的作法,應該是同時要達到這三個目的。那在這個情況下,我認為就我們現有的憲法制度安排裡面,最適合的是監察院,道理很簡單因為其實選擇不多,一個就是在現有的憲政機關裡面,去設置國家人權委員會,另一個就是在現有機關之外設置。如果在今天憲法機關之外,現有的五院加上總統之外,另外設一個國家人權委員會,他可能會要牽涉到修憲的問題。然後會引起蠻多的爭議,當然我想在這邊要區別一下,可能根本就有一種意見是反對設置國家人權委員會,那這個部份是已經現存的,這個我想在不同的主張上這個是一個常數,現在問題是在這個常數之外,我們應該減少變數。我認為如果說是要另設一個獨立憲法機關的話,要修憲的話他是一個新的變數,因為我們的修憲門檻非常高,要過這個門檻要取得絕大的共識,在技術問題上要取得絕大的共識,這個我擔心比較困難,因此本來最好的選擇應該是設一個獨立的機關,那最最簡單,但是呢其實剛好在實際上是最困難。那另外一個選擇呢立法機關基本上不適合。這個我想不必多說,就是說...沒有人...國家並不適合將國家人權委員會設在立法部門下面變成立法的附屬機關,那司法機關也就是審判機關本身要獨立審判也不適合,他在獨立審判的角度來講,他就是一個保障人權的機關,但是國家人權委員會跟審判機關是有不同的功能,因此唯一剩下的就只有行政部門,我們現在有兩個行政部門,一個叫總統另一個是行政院。但是呢行政部門恰恰不容易有獨立機關,因為行政部門的本質就是從上到下金字塔式的指揮,所以雖然過去有一些建議認為應該在總統下面設置,像現在諮詢委員會也是設置在總統下面,但是一牽涉到實權,就會引起適不適當的問題,我想會引起總統跟行政院之間的權力安排的不穩定,問題還是次要的問題,真正重要的問題是,這個委員會怎麼能夠設在總統下面卻完全不受總統意志的干涉,這個是比較真正制度上需要去思考。因此在我來看可能真正最好的選項,是設在我們的監察院裡頭。如果設在監察院裡頭,當然要有一些條件,有幾個前提條件。但我先說為什麼監察院是適合的,因為監察院第一個本來就是一個不受其他機關權力干預的機關,他是一個憲法機關,而且他是一個制衡機關,監察院是有牙齒的,雖然我們都知道大家都嫌監察院的牙齒磨得不夠利,常常不發揮作用,但在制度上,他是一個可以用牙齒的機關,這是很重要的,因為如果純粹用國會設置的國家人權委員會,我很擔心最後設置出來是連牙齒都沒有,就制度上連牙齒都沒有,在制度上有牙齒、在乎怎麼實際去運作,那關鍵是要擺適當的人去進入操作,那這是另外一個層次的問題,但是制度上監察院是一個有牙齒的機關,這點我認為是重要的,監察院最大的牙齒就是彈劾權,彈劾權他可以讓違法行政的官員被送到司法去考慮要不要做行政懲戒,這點是其他的一般性質國家人權委員會不容易看得到的,以英國為例的話,英國設置國家人權委員會可能就是牙齒不夠,這個牙齒不夠的道理是在他的過程中間,一定會有來自於行政部門的掣肘,因為行政部門不會希望國家人權委員會是一個有牙齒的機關。那立法機關呢,也就很可能會在這中間做妥協。但是因為監察院制度原先就已經在憲法裡面具備了,因此這個部份是先天條件最好的一個安排。但是放在監察院裡面,不是沒有其他的條件需要配合,我認為這裡面有幾件事情要考慮,第一件事情就是他的名稱,因為我並不認為其實如果把整個監察院改成國家人權委員會,我也不反對,但是我擔心就現在看到的監察院,他的功能是超過人權,但是我認為監察院可以在組織設計上做調整,把他一分為二,就是一半的監察委員去做人權的事情,一半的委員去做非人權的事情,因為監察院有很多其他包括貪瀆啊包括其他政策上的不恰當啊那個等等如果由一半的監察委員來做,其他的監察委員集中在做人權的事項,那這個專門做人權事項的監察委員他們可以組成國家人權委員會,成為監察院裡面另外一個獨立的部門就好像審計長在監察院裡面幾乎是獨立行使職權,我們其實監察院裡面的監察委員本來也都是獨立行使,監察院院會甚至不能夠干涉監察委員行使彈劾權,所以我們的監察院就是29位完全獨立的監察委員在運作,只是在人權上這個部份他聚焦沒有集中,但是如果國家人權委員會設在監察院,至少有一半的監察委員他的功能就是專門針對國家人權的保護事項的話,那那個聚焦就出來了,因此我認為就現行的制度上來講,這並非做不到的事情,立法院做這樣的調整也不會發生違憲的問題,至於名稱就可稱之為監察院國家人權委員會,那其他的部份是監察院的另外的部份,如果要開院會,所有的監察委員一起開院會,處理監察院其他的事務,也沒有什麼不妥的事情的部份。那當然這裡頭需要有組織的調整跟安排,但是在我來看,細部的設計,應該困難不大。第二個要考慮的部份就是,人員的問題,就是說提名監察委員,有人權觀念的監察委員是重要的,如果今天提名的監察委員,不知道監察委員是要做什麼的,那監察院就不會發生功能,但是如果今天提名者知道監察院是做什麼的,他提名的都是特別是在組成國家人權委員會的監察委員上做適當的提名,那他就會發生功能。在我來看這裡面要做的一件事情就是修憲,我們如果要設國家人權委員會,無論如何要修法,設置獨立的也要修法,設置在監察院也要修法,唯一的就是要不要修憲的問題,如果設在監察院可以不要修憲,只要修法,那修法要過的門檻、要經過的討論,是都要面對的。那我想這各種方案中間,如果能夠大家同意用監察院來做,我會認為是對於國家人權委員會發揮功能來講是最好的一個選項。大概我的文章想法就是如此。
 
黃:非常謝謝你,你的解釋非常完整,我們討論設置國家人權委員會是已經有十多年的歷史,那我把你這篇文章視為是主張在監察院設國家人權委員會最有力量的一篇代表作,那我當然也希望能引起比較多的討論,我們不談不同意、反對設國家人權委員會的學術界的、社會人士的看法,到現在是不是我想是兩個意見,一個意見是在監察院,另外一個意見是在總統府,我想在當前看來是這樣的情況,那我當然希望能有進一步的討論。我能不能夠再請教你一個問題,這個問題就是說你的評估我們有沒有可能在什麼時候什麼條件下,我們可能設國家人權委員會?陳水扁時代設了總統府的人權諮詢委員會,馬英九也設了總統府人權諮詢委員會,但是都不是巴黎原則的那樣的一個機構,你看我們經過這幾年來的討論,幾年來是不是邁進了一步,是不是什麼時候在什麼條件可能是這樣?
 
李:我覺得每個時代的政府都有他那個時代的功能,陳總統時代的功能是跨出了第一步,距離巴黎原則有點遙遠,但是他至少是第一步,馬總統的人權委員會比陳總統的更進一步,他多做了至少一件事情,就是國家人權報告。而這個國家人權報告盡量按照聯合國的規格提出,而且盡量按照聯合國的規則運作,這是一個嘗試性的算不算成功我不敢說,但是他的確是在進行嘗試,那,而且也談到了說應該要思考下一步的如何按照巴黎原則設置國家人權委員會。就實際的可行性上來講,您講的這兩個原則我覺得他都有他要面臨的政治功課要做。這個,設在監察院的政治功課是因為監察院可能一般有很多朋友對他的印象趨於負面,趨於負面認為他沒有功能,那其實我一向都認為,做這個批評的學者、朋友都是認為監察院應該有功能而沒發揮功能,其實他的最後的想法是一樣的,那當然另一種可能性是比較是一種另外的政治上的考慮認為監察院好像比較傾向是所謂五權憲法的代表,那這裡頭牽涉到一個政治喜好的問題,那我想這個可能不在我,但是他是存在在這種一個意見是存在的,那這個是他的政治功課,但監察院這我為什麼認為監院面應該把旗幟拿出來,要就叫做是國家人權委員會是重要的,但是從另外一個方面來講設在總統這個部份,第一個要牽涉到總統的制度上的安排,我剛剛已經講了總統不是一個無權機關,總統的權力有可能讓總統自己成為侵犯人權的一個機關,因為行政權本身就有這個機關,總統負責國家安全,國家安全就有可能成為人權的另一個方面的力量,那我們目前為止可能並沒有經常來感覺,至少在陳總統跟馬總統都還沒有變成是人權的敵人的這種印象,但是針對一個實力很強大的總統,並非在觀念上或者是理論上,不可能、並非沒有這種可能,那如果國家人權委員會設在總統下面,那就變成是會有一個制度上的扞格。第二個是總統會如何不指揮國家人權委員會,既然設在總統,因為我們其實憲法上的機關是總統,總統府不是憲法機關,總統下面設國家人權委員會,國家人權委員會卻又不受總統指揮,這中間可能制度上需要有一番解釋。但也不容易解釋得清楚。而另一個政治功課就是,當你這樣做了以後國家人權委員會很可能是用來去監督行政院的形式,那這個時候反而容易造成一種印象就是總統借用國家人權委員會去取得行政院的權力,這裡頭也可能會有其他的政治紛擾,如果是這樣的話對你的國家人權委員會運作並不適合,所以從這幾個角度看,制度上,我是比較保留,但從實際運作上看一個很大的關鍵,是總統自己願不願意,如果是對我對現任馬總統的瞭解的話,我會猜想,以他的習慣不是一個喜歡給自己增加權力的人,所以在他的任內要讓國家人權委員會在他底下設這個巴黎原則的國家人權委員會,我看可能性是相當有限的。尤其現在也只有三年的時間,我至少沒有看到任何跡象,這會變成是他主要的致力的方向。那當然設置在監察院討論是一樣的,就是要形成共識,我們現在有不同的意見本身就我來看,因為政府裡頭或者是政府外頭,有一種想法是,不覺得要積極去設置,所以這個意見的不合致反而構成另外不想設置者的一個道理是說,哎呀有爭議嘛,有爭議那就暫時不要設,所以我覺得應該是要盡量先凝聚共識,取得一個聲音,然後變成說要設跟不設中間做辯論的時候,那設置的可能性就大了,這是我對這個問題的一些初步的想法。
 
黃:那,你也是總統府人權諮詢委員會的委員,那你看這個下年度諮詢委員會可能不可能討論這個議題,那你看這個諮詢委員會能發揮的功能來推動設立一個巴黎原則的國家人權委員會?
 
李:我會覺得當然現在人權諮詢委員會的開會並沒有那麼頻繁,也先天上就是受限於他是所謂的諮詢機關,他沒有機關的預算也沒有機關的人員,不太可能成為一個像常設機關那樣有力的組織,那現在好像主要的功能是放在寫國家人權報告,那尤其是現在第一份報告出來,正在做後續的審查,好像大家把精神主要放在這裡,但是我想審查完畢之後應該還會有別的事情要做,如果按照聯合國的原則寫國家人權報告,也不會立刻就需要寫第二份報告,雖然我個人認為在國家人權報告正式的報告之間,並非不可逐年的用其他的形式提供主題報告、專題報告、某一些個案報告,這其實都是可以做的。
 
黃:我非常同意這個看法。
 
李:那當然我覺得就像國家人權諮詢委員會過去一年曾經有的一個決議,是要在國家人權諮詢委員會裡頭研究怎麼樣子設置巴黎原則的國家人權委員會,我的看法是,我自己作為諮詢委員我也會這樣子的希望,就是人權諮詢委員會可以把這個題目當作是下一個要重點討論的地方,當然這個討論可能會需要一段時間,但是我會認為如果在這一任的總統任內,人權委員會能夠在這個部份有一個初步的結論,說實在話期待在這任總統任內做得出來,以我們現在的政治生態,立法院的運作模式等等,大概都比較屬於不可期待,但是如果能夠在這任總統任內的諮詢委員會,能夠出一個比較具體的建議指出方向,供下一任的總統來作為參考做推動,我認為他就已經發揮了他的時代功能了。
 
黃:我非常同意,那你主張把這個國家人權委員會設在監察院,你來評估一下這個可能性。
 
李:我如果覺得他不可能我就不會寫文章來鼓吹啦,當然我知道我其實一向都是少數,但是我的確經過深思熟慮,至少我自己認為我經過深思熟慮,我認為這是最可行也最有效實現巴黎原則的途徑。
 
黃:是,非常感謝你,非常謝謝你,那我們今天的訪問就到這裡,我想一定會引起讀者的關懷,讀者的注意,謝謝。
 
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